新《食品安全法》落地需配套制度

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　　徒法不足以自行，法律规范不会自动转化为生活事实。被称为“史上最严”的《食品安全法》修正案，急需一系列可操作的配套制度安排，以在食品安全治理中实现良法善治。

　　2015年4月24日通过的新《食品安全法》（以下简称“新法”）无论在规范数量还是规范内容方面均进行了大幅度修改，在立法理念、总体思路、整体框架、监管制度、法律责任等方面发生了较大变化。

　　徒法不足以自行，法律规范不会自动转化为生活事实。为推动新法顺利贯彻落实，实现食品安全治理的预期效果，应当抓紧开展相关法规、规章、规范性文件的清理、整合、修订工作，完善配套机制制度，在食品安全治理中实现良法善治。

　　从确保全面正确履行职能角度建立食品安全监管能力建设保障制度。党的十八届三中全会首次将食品安全纳入公共安全体系，要求建立最严格的覆盖全过程的监管制度。新法也明确要求食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制的监督管理制度。须要意识到，这种“风险管理”给监管部门施加了更高的法律义务，它不能仅仅针对一个个具体的、正在面临的违法现象进行干预，而要预见可能造成破坏的根源。由于潜在的风险总是比已经现实化的威胁大得多，监管能力的建设成为异常紧迫的事情。从过去十余年食品监管的历史来看，投入不足导致监管能力建设长期滞后是制约食品安全监管绩效的核心因素。1997年、2002年、2010年、2012年全国人大常委会四次对《食品安全法》（含原《食品卫生法》）的执法检查均发现：食品监管经费短缺，执法所需的交通、通讯、取证和监测设备缺乏，一些必需的高端设备投入严重不足，现场快速检验能力不适应实际需要等情况在各地均不同程度存在。这直接导致监督抽检范围缩小、频率下降、批次减少，极大地影响了执法的效果。

　　新法要求地方政府将食品安全工作纳入本级国民经济和社会发展规划中，为食品安全工作提供保障。应建立明晰的食品安全监管能力建设保障制度，通过加大投入，整合资源，在执法人员配备、工作经费保证、技术设备保障、执法专业技能培训等能力建设方面提供稳固、必要的资源投入，以确保监管职责的切实履行。

　　从简政放权的高度统筹设计食品生产经营许可管理制度。食品生产经营是直接关系人民群众身体健康、生命财产安全的特殊活动，在这一领域设定必要的行政许可，符合《行政许可法》的精神。新法延续了对食品生产经营实行许可的制度，凸显国家对食品生产经营活动的一贯高度重视。但是，新法从简政放权、整合职能的角度出发，删除了对从事食品生产、销售和餐饮服务须要分别取得许可的要求，仅规定从事以上生产经营活动应当依法取得许可。

　　在此背景下，须要统筹设计统一的食品生产经营许可管理制度，实现对食品生产、销售和餐饮服务许可的统一受理、统一许可、统一管理；同时在许可审查的制度设计中，应针对食品生产经营不同环节的特点细化相应的许可审查规则，明确行政许可程序、监督检查、法律责任、权利救济等相关内容，确保食品生产经营许可管理制度合法、合理、有效实施。

　　根据地方特点创新对小作坊、小摊贩的监管制度。食品生产加工小作坊、食品摊贩、食杂店、小餐饮等食品生产经营活动，是我国长期存在的食品经营形式，消费群体大、影响范围广，既是食品安全监管的重点也是监管难点。新法不仅明确了各地食药监管部门作为监管主体，同时要求地方政府加强对这类食品生产经营活动的综合治理和规划服务，鼓励创新监管方式，并授权省级人大及其常委会或者省级人民政府制定具体管理办法。根据《立法法》的规定，各省应当在新法实施之日起1年内制定相应的地方性法规或者政府规章。为落实监管责任、实现科学监管，国家食药监管部门应积极加强对地方监管的指导，通过对各地监管情况进行摸底排查、总结经验教训，提出有针对性的、切实可行的监管指导意见。各地政府也应当尽快转变监管理念，创新监管方式，根据地方特点尽快制定完善对食品生产加工小作坊和食品摊贩等生产经营活动的监管制度，实现对这类生产经营行为的有效、有序管理。

　　从推动社会共治的角度建立国家引导食品生产经营企业参加食品安全责任保险的制度安排。食品安全责任保险具有经济补偿、社会管理和社会保障等功能，这一制度有助于分散食品安全风险、保护消费者合法权益、提升食品安全社会共治合力。近年来，我国食品安全问题频现，波及食品生产经营的多个领域，健全食品安全责任保险制度的呼声越来越高。

　　本次修法，在是否须要引入食品安全责任强制保险制度方面争议很大。立法者最终放弃了强制保险的方案，转而规定“国家鼓励食品生产经营企业参加食品安全责任保险”。这一转变体现了立法者希望平衡安全保障需求和经营者经营自由的审慎态度。然而，为了防止“鼓励”成为空文，有必要就国家如何引导食品生产经营企业参加食品安全责任保险建立可操作的制度安排，从国家引导形式、政府补贴方式、引导资金保障等方面做出具体规定，逐步建立适合我国国情、又与世界接轨的食品安全责任保险制度，推动食品安全社会共治。

　　根据加强全程监管的要求进一步完善食品召回制度。在发达国家，食品召回是对缺陷食品广泛使用的监管手段，其目的在于及时地预防食品安全风险、最大限度地降低危害，同时也体现了生产经营者作为“食品安全第一责任人”的基本义务。新法进一步完善了食品召回制度，明确了召回的监管部门、扩大了召回的适用范围、增加了经营者的召回义务。为避免食品召回制度立法目的落空，使食品召回具有可操作性和执行力，须要结合当前我国食品召回制度运行中出现的问题，完善食品召回监管体制，明确监管机构，建立统一权威的信息公布平台，具体规定食品召回的类型、范围、条件与程序以及相应的处理程序、企业责任、监管职责，以充分发挥食品召回制度的重要作用，实现食品安全全程治理。

　　以促进食品交易新业态发展的思路建构互联网食品交易活动的监管制度。随着互联网的高速发展和电子商务的广泛应用，网络购物已成为一种消费趋势和重要经济产业。作为食品生产经营的新业态，互联网食品经营活动虽然具有与普通食品生产经营不同的特性，但其仍然属于食品生产经营活动，毫无疑问应当受到监管。本次修法对此进行了回应，将网络食品交易纳入法律规制的范畴。新法要求网络食品交易第三方平台提供者对入网食品经营者进行实名登记，并审查其许可证；同时也规定网络食品交易第三方平台对违法食品经营活动的制止、报告和停止服务义务。

　　合理设计的平台责任，可以推动互联网企业建立自我规制体系，淡化行政监管色彩，借助平台企业的专业技术、成本优势，提升监管绩效。然而，在规定互联网平台责任时也须要认识到：首先，一些行为是否构成违法，需要非常专业的知识，互联网企业不可能具备。其次，平台作为民事主体，没有法定监管职能，不合理的责任设定将引发大量纠纷。再次，一些审查活动，需要行政机关的配合。例如，网络食品交易第三方平台提供者审查经营者的相关许可证，需要监管部门建立并向互联网企业开放有关行政许可的数据库，而这一数据开放工作在食品监管领域还比较落后。最后，一味加重第三方平台责任，将加大企业运营成本，不利于互联网产业的创新和发展，影响“互联网+”战略的实现。

　　新法对网络食品交易第三方平台责任的规定还是过于宽泛和模糊，须要通过更加细化的制度安排予以明确化和合理化。值得注意的是，通过互联网平台进行食品交易的模式改变了传统的食品生产经营方式，极大促进了食品行业的发展、升级。因此，在建构网络食品交易活动监管制度时，应充分考虑互联网交易的特殊情况，在尊重互联网产业发展的客观规律前提下，科学认识网络食品交易行为的法律属性，合理规定网络食品交易第三方平台的监管义务。同时，建立政府与互联网合作治理的机制，通过数据共享、监管合作提升对互联网食品经营活动的治理绩效。

　　从严格法律责任的高度完善食品安全行刑衔接制度。食品安全行政执法与刑事司法是食品安全法律责任的重要部分，两者的衔接工作事关依法行政和公正司法，也关系人民群众切身利益保障。新法秉承严格法律责任的理念对食品安全行刑衔接制度进行了重大修改，明确强化刑事责任追究、突出刑事责任优先的原则。在具体制度设计上，新法规定对于食品生产经营行为涉嫌构成犯罪的，先由公安机关介入、依法追究刑事责任；公安机关在食品安全犯罪案件侦查过程中认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显着轻微、不需要追究刑事责任的，再及时将案件移送有关监管部门依法处理。为解决行刑衔接制度的实际操作问题，需要建立健全行刑衔接工作的配套机制制度，包括行政执法案件的移送标准、移送程序、线索通报、证据认定，刑事司法的处理程序、处理时限，公安机关认定不构成犯罪后对案件的移交程序、信息反馈机制、监管责任等，以切实解决当前行刑衔接中有案不移、有案难移、以罚代刑等突出问题，实现食品安全监管与打击食品安全犯罪的无缝对接，发挥食品安全治理的合力。

　　根据严格、规范执法的要求完善行政处罚裁量基准制度。新法加大了对食品安全生产经营行为违法犯罪的惩罚力度，而强化违法责任也给了执法机关及其执法人员较大的裁量权。一旦缺乏制度约束，可能出现违背法律授权目的的处罚，干扰和破坏法律秩序。因此，需要从规范行政处罚行为和保障相对人合法权益的角度出发，完善食品安全违法行为行政处罚裁量基准制度，明确处罚依据、处罚机关、裁量基准、处罚程序、法律责任，科学合理细化处罚裁量标准，确保执法者依法行政、严格规范执法。

　　针对违法行为，与制裁的严厉性同样重要的，是制裁的必然性。两者并行，方能有效震慑潜在违法行为人。因此，也须要落实监管责任制度，加大对执法不作为、选择性执法的治理。

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